Antonio del Pino

Ministerio de Hacienda, Dirección General de Fondos Europeos.

Panoramed es un ambiciosísimo proyecto creado en el 2017 y financiado con FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional), con el objetivo de poner al Mediterráneo en el centro de la agenda política de Bruselas, llevando a cabo sinergias entre todas las iniciativas, programas e instituciones internacionales presentes en la zona. El Ministerio de Hacienda de España desde el principio ha apostado por este proyecto de gobernanza, erigiéndose en líder frente a otros países, y celebrando el “kick off” en un evento multitudinario en Sevilla, en Septiembre del 2017.

Un proyecto estratégico para el futuro del Mediterráneo

Es evidente que la zona mediterránea adolece de grandes vulnerabilidades desde el punto de vista económico, medioambiental y social. En este sentido, el Mediterráneo afronta una serie de retos que no se pueden abordar con éxito desde una perspectiva exclusivamente nacional, sino que requieren inexorablemente el esfuerzo cooperativo de todos los países de la zona. Esta es la característica esencial de Panoramed, un proyecto donde los países van de la mano para abordar eficazmente estos desafíos.

Además, Panoramed se creó en el marco del Programa “Interreg MED”, ante la cercanía de la negociación del Marco Financiero Multianual 2021-2027 en un contexto de temor a una merma sustancial de fondos en la zona, después de la fuerte crisis económica y financiera experimentada al principio de la presente década. Por tanto, el componente estratégico de esta “aventura” es evidente y la presión para alcanzar un resultado de calidad, muy grande.

Panoramed se ha revelado desde el principio como una oportunidad triple, primero, para subrayar la relevancia en la UE de la zona mediterránea desde un punto de vista político y estratégico. Segundo, frente al actual contexto de “euroescepticismo”, para destacar que la cooperación entre países es la alternativa óptima (por no decir, la única viable) para afrontar los desafíos del futuro. Y tercero, frente al tópico de que los países mediterráneos son ineficaces e ineficientes, mediante esta iniciativa se puede demostrar que esta zona de Europa es capaz de dar al resto de la UE un ejemplo de colaboración.

Los “Asociados” de Panoramed, la clave del éxito

La práctica de hacer sinergias con todas las instituciones y estrategias activas en el Mediterráneo es donde reside el mayor componente estratégico del proyecto. Se trata de un grupo muy heterogéneo de entidades (financiadas o no, según el caso, con fondos europeos), entre las cuales se encuentran sin ánimo exhaustivo, la Unión para el Mediterráneo, la iniciativa Bluemed, el Plan de Acción para el Mediterráneo de NNUU, la estrategia Westmed, la Confederación de las Regiones Marítimas Periféricas, así como algunos programas de cooperación territorial (Interreg). Pese a la diversidad que les caracteriza, todas ellas participan en Panoramed a título de “Asociados”.

La dificultad de esta tarea “sinérgica” reside en que es necesario un conocimiento previo muy profundo de los “Asociados” para saber cuál es el papel que Panoramed podría jugar. Además, hay que tener en cuenta que todas ellas son instituciones públicas que se solapan parcialmente, tanto temática como geográficamente, y que, al igual que Panoramed, tienen un incentivo enorme a subsistir ante la perspectiva de reducción esperada de los fondos europeos a partir del 2021.

En este grupo también se encuentran algunas Direcciones Generales de la Comisión Europea que acompañan este proceso, a saber, DG REGIO (encargada de la política regional), DG MARE (política marítima y pesquera) y DG NEAR (política de vecindad). El motivo es que Panoramed, al ser un proyecto de gobernanza, pretende afectar al diseño de las políticas futuras en estas áreas. Por tanto, resulta imprescindible involucrar a entidades con capacidad regulatoria, a nivel internacional, nacional y regional.

La estructura de Panoramed, ¿su talón de Aquiles?

Para conseguir los ambiciosos objetivos planteados, Panoramed se ha configurado formalmente como un proyecto de cooperación “clásico”: sus miembros son, de una parte, los “Socios”, que reciben una cantidad de FEDER, y de otra, los “Asociados” (ya mencionados), que no reciben ayuda financiera, pero que participan de los objetivos del proyecto con su conocimiento, interés y experiencia en el tema.

En un proyecto de cooperación territorial europea “tradicional”, los socios suelen ser no más de 6-8  entidades públicas como universidades, centros de investigación, fundaciones, consejerías regionales, entre otras. Lo habitual es que una de ellas adopte el rol de “socio líder”, siendo su misión establecer los elementos esenciales del proyecto (socios, objetivos, tareas, estructura, hitos temporales y presupuesto, entre otros) teniendo por tanto la responsabilidad de cara a las autoridades europeas de gestión y control y pudiendo, llegado el caso, prescindir de algún socio si existen causas justificadas para ello.

Panoramed, aun siguiendo un esquema formal como el mencionado, en lo material es totalmente diferente, ya que el socio líder no ha decidido ninguno de sus elementos esenciales, sino que es producto de un arduo trabajo de negociación entre sus países miembros.

Es llamativa la extremadamente compleja y artificial estructura de Panoramed ya que se compone de 21 socios con un carácter muy heterogéneo: 12 países del arco norte mediterráneo (Portugal, España, Francia, Eslovenia, Croacia, Italia, Malta, Chipre, Grecia, Bosnia Herzegovina, Montenegro y Albania), 6 regiones y 3 instituciones sectoriales pertenecientes a esos estados. Esta configuración, ha sido desde el principio una rémora considerable para avanzar en los hitos establecidos, sobre todo teniendo en cuenta que siempre se intenta tomar las decisiones por consenso. Esta ineficiencia además, podría tener consecuencias presupuestarias, porque si la ejecución del gasto presupuestado no se realiza a un ritmo determinado por la Comisión, cabría sufrir una corrección financiera.

Panoramed ha cumplido con buena nota con sus objetivos de medio plazo

Pese a todas las restricciones, en el 2019 Panoramed ha logrado lanzar una convocatoria de Proyectos Estratégicos en dos temas identificados como prioritarios: Turismo Costero y Marítimo y Vigilancia Marítima. Para ello, desde el principio se constituyeron sendos grupos de expertos pertenecientes a los 12 países miembros. Esencialmente, estos dos grupos han trabajado contrarreloj para elaborar sus respectivos “Términos de Referencia”, que describen las características materiales de cómo deberían ser los Proyectos Estratégicos de cada uno de estos dos temas.

En paralelo, y al tratarse Panoramed de un proyecto de “gobernanza”, los países miembros han identificado entidades nacionales y regionales habilitadas material y legalmente para llevar a cabo Proyectos Estratégicos sobre estos temas. En este marco, los estados han realizado un ejercicio de selección de entidades con capacidad tanto de implementar proyectos como de influir directamente en el diseño de políticas futuras en sus respectivos ámbitos geográficos.

El resultado ha sido un elenco de 80 postulantes, nacionales y regionales, capacitados para diseñar estos Proyectos que, en el marco de una convocatoria recientemente abierta, tendrán de plazo hasta junio del 2019 para presentar sus candidaturas de Proyectos. El objetivo es que los Proyectos tengan resultados materiales antes de la finalización de Panoramed, en abril del 2022.

Panoramed en España

Aunque el Ministerio de Hacienda es quien ostenta la representación exterior de España en Panoramed, existen distintos ministerios y CCAA afectados en los trabajos, tanto por motivos geográficos como competenciales.

Para articular esta representación, el Ministerio ha elaborado un Convenio con las CCAA ribereñas del Mediterráneo para facilitar su inclusión en los trabajos de Panoramed. Por otra  parte, el Convenio recoge la posibilidad de solicitar asistencia a los ministerios involucrados por razón de las temáticas a tratar. En concreto el Ministerio de Hacienda ha hecho un esfuerzo enorme para involucrar a cinco ministerios,  a saber, Ciencia y Universidades, Industria, Comercio y Turismo, Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, Fomento y Agricultura, Pesca y Alimentación.

Hacer mucho con poquísimo

El presupuesto para acometer estas tareas tan ambiciosas es de tan solo 23 millones de euros, repartida del siguiente modo:

  • 9 millones de euros están destinados al funcionamiento de la plataforma Panoramed, es decir de financiar los gastos en que incurren los 21 socios.
  • 14 millones de euros restantes, para financiar los futuros Proyectos Estratégicos sobre las temáticas identificadas, Turismo y Vigilancia.

El futuro: “Panoramed, de proyecto a proceso”

Aparte de la convocatoria en marcha de los Proyectos Estratégicos mencionados, a finales del 2018 se creó un nuevo grupo temático de Innovación con el objetivo de lanzar Proyectos también sobre esta materia a finales del 2019.

Proyectos Estratégicos aparte, la ambición de Panoramed es ir mucho más allá de sus propias fronteras (físicas y temporales) y convertirse en un verdadero “proceso” de mejora de gobernanza en el Mediterráneo. En este sentido, resulta imprescindible mirar a la cuenca sur del Mediterráneo y crear lazos de colaboración que aporten la deseada dimensión “holística” a este proceso.

Evidentemente, los recursos de los que dispone Panoramed son muy limitados para acometer lo titánico del objetivo planteado. Sí es una semilla de algo más grande que se podría crear si los países miembros apuestan por ello con decisión, aportando recursos y calidad de sus equipos humanos. El futuro dirá hasta qué punto los países han estado comprometidos con esta iniciativa piloto.