Sección 232: aranceles para proteger la seguridad nacional

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Sección 232: aranceles para proteger la seguridad nacional

2018-10-09T11:46:42+00:00 9 de octubre de 2018|

El pasado 8 de marzo Donald Trump hizo temblar los pilares del sistema multilateral de comercio internacional con la imposición de aranceles del 10% y del 25% a todas las importaciones de aluminio y acero, respectivamente, justificando la medida en que estas suponen una amenaza para la seguridad nacional. Tras alcanzar acuerdos para establecer cuotas a la exportación de acero de Argentina, Australia, Brasil y Corea del Sur y a la exportación de aluminio de Argentina y Australia, los aranceles entraron en vigor el 1 de junio para Canadá, México, y la Unión Europea, los cuales habían obtenido inicialmente una exención temporal. El primer ministro de Canadá, Justin Trudeau, principal país afectado por las medidas, mostraba su sorpresa de que “el Presidente y la administración hayan decidido que Canadá y el acero y aluminio canadiense supongan una amenaza para la seguridad nacional”.

Asimismo, el 23 de mayo la administración estadounidense dio orden de iniciar una investigación sobre el sector de la automoción que podría acabar en la imposición de aranceles similares en uno de los sectores que genera un mayor volumen de comercio internacional, contando con unos sistemas de producción muy complejos donde participan numerosos operadores situados en diferentes partes del mundo. Más recientemente, el 18 de julio, se anunció otra investigación sobre las importaciones de uranio.

La utilización reiterada de la amenaza a la seguridad nacional para la consecución de los objetivos proteccionistas de la política comercial del presidente de los EE.UU tiene origen en la Sección 232 de la Ley de Expansión Comercial de 1962, que permite a cualquier departamento o agencia federal solicitar al Departamento de Comercio el inicio de una investigación sobre las implicaciones en la seguridad nacional de los Estados Unidos que tienen determinadas importaciones. La constitución de los Estados Unidos establece, en la denominada clausula comercial, que es el Congreso quien ostenta el poder para “regular el comercio con las naciones extranjeras, entre los estados, y con las tribus indias”. Sin embargo, a lo largo del tiempo el Congreso ha aprobado medidas legislativas encaminadas a otorgar al presidente y la administración estadounidense poderes para expandir o limitar el comercio e inversiones con el resto del mundo.

En el caso de la Ley de Expansión Comercial de 1962 la intención original del Congreso cuando la aprobó hace ya 56 años fue muy distinta. En esa época los Estados Unidos estaban entonces inmersos en plena Guerra Fría. A principios de ese mismo año la URSS lanzaba al primer hombre al espacio provocando airadas críticas en los medios de comunicación estadounidenses que denunciaban la pérdida de liderazgo tecnológico de los EE. UU. y la merma en la capacidad del occidente capitalista para competir con el oriente comunista.

El Presidente de EE.UU por entonces era John F. Kennedy, el 35º y segundo presidente más joven de la historia. Durante el primer año de Kennedy en el cargo, las autoridades comunistas de Alemania Oriental erigieron un muro que rodeaba Berlín Occidental, en de las acciones más simbólicas del conflicto de la Guerra Fría, y pocos días después de que firmara la ley, en octubre de 1962, los titulares mundiales se centraron en el descubrimiento del traslado en secreto de misiles nucleares soviéticos a Cuba, comenzando una tensa confrontación de 13 días que muchos temían podría escalar en una guerra nuclear en toda regla. Las críticas de los republicanos se centraban en la falta de firmeza y decisión por parte del presidente demócrata para responder a las acciones del bloque comunista.

En este contexto, la aprobación de la Ley de Expansión Comercial tenía un claro objetivo geoestratégico: contrarrestar la amenaza soviética promoviendo la apertura de los mercados como forma de estrechar los vínculos económicos entre los socios comerciales de EEUU. En las declaraciones del presidente durante la firma de la ley, Kennedy sostenía que “esta ley reconoce, total y completamente, que no podemos proteger nuestra economía estancándonos detrás de barreras arancelarias. Al contrario, la mejor protección posible es una reducción mutua de las barreras arancelarias entre naciones amigas para que todos puedan beneficiarse de un flujo libre de bienes. Una economía en expansión vital en el mundo libre es un fuerte contraataque a la amenaza del movimiento comunista mundial. Este acto es, por lo tanto, una nueva e importante arma para avanzar en la causa de la libertad”. El Congreso pretendía delegar al presidente su mandato constitucional para regular el comercio con otros países con el fin de negociar con los países miembros de la Comunidad Económica Europea una reducción significativa de los derechos arancelarios que posteriormente se plasmaría en el acuerdo final de la sexta Conferencia del GATT celebrada en Ginebra entre 1964 y 1967.

Según Douglas Irwin, profesor del Dartmouth College experto en política comercial estadounidense, fue el mismo Kennedy quien solicito la inclusión de la sección 232 sobre la imposición de aranceles por motivos de seguridad nacional en el proyecto de ley de 1962, pero los comentarios de presidente demócrata durante la ceremonia de firma de la Ley de Expansión Comercial muestran que tenía poco interés en la imposición de aranceles y que, más bien al contrario, se mostraba entusiasmado con participar en negociaciones comerciales para eliminarlos.

Cincuenta y seis años después, Donald Trump se ha acogido a la disposición de la Sección 232 como ningún otro presidente, incluido Kennedy, que fue asesinado solo 13 meses después de firmar el proyecto de ley. Su sucesor, Lyndon B. Johnson, ordenó una investigación sobre las importaciones de partes y movimientos de relojes que concluyó que no representaban una amenaza para la seguridad nacional. Desde entonces, la Sección 232 ha sido invocada en 25 ocasiones más, la última en 2002, y el presidente ha optado por tomar acciones solamente en 5 de ellas.

Sin embargo, las críticas a la política comercial de Trump por parte del partido republicano y por grandes empresas y asociaciones empresariales, especialmente en el sector automoción, ha dado lugar a los primeros movimientos en el Congreso para contenerla. Así, los senadores republicanos Bob Corker y Pat Toomey son los principales copatrocinadores de una enmienda que le daría al Congreso la oportunidad de votar sobre los aranceles propuestos por el presidente por la aplicación de la Sección 232 devolviendo en parte el poder que le otorga la Constitución. Estos senadores, que parecen contar con el apoyo del Presidente del Comité de Finanzas del Senado, el republicano Orrin Hatch, denuncian el abuso de autoridad de la administración para establecer aranceles a países aliados para defender su iniciativa parlamentaria.

Otra posibilidad para frenar la deriva proteccionista es cuestionar judicialmente, a nivel federal, la decisión de aplicar la sección 232 que tan perplejo ha dejado al primer ministro canadiense. Ya hay al menos dos demandas presentadas en la Corte Internacional de Comercio de EE.UU. que ponen en duda la constitucionalidad de la sección 232 y, dado el dinero que mueve los sectores afectados, posiblemente surjan más en los próximos meses. Sin embargo, la teoría legal sobre la cual se presentan las demandas no es obvia ya que no existen muchos precedentes en relación con la Sección 232, considerando cuán raramente se ha empleado, y los que hay no han sido favorables al argumento de inconstitucionalidad.

La resolución de disputas a nivel de la Organización Mundial del Comercio es más fácil de visualizar. El GATT obliga a los miembros a adherirse a un complejo conjunto de acuerdos y programas comerciales regidos por los principios centrales del comercio sin discriminación: “nación más favorecida” en virtud del artículo I del tratado, y “trato nacional” según el artículo III. Eso significa que, por un lado, cada nación signataria debe tratar los productos provenientes de otros miembros por igual, otorgando a todos los países el mismo trato que al socio comercial más favorecido, y, por otro, que las importaciones deben tratarse de manera igual a los productos nacionales de un país miembro, con algunas excepciones. El artículo XXI del GATT para la seguridad nacional establece excepciones en ámbitos muy específicos relacionados con los materiales fisionables, el tráfico de armas, municiones e implementos de guerra, acciones tomadas en situaciones de guerra u otras situaciones de emergencia en las relaciones internacionales, o para evitar la derogación de obligaciones en virtud de la Carta de las Naciones Unidas.

Es probable que Estados Unidos invoque el artículo XXI en un futuro. El Departamento de Comercio sostiene que para abastecer al ejército de los Estados Unidos con metales avanzados y a la industria de los EE. UU. con el acero y el aluminio necesarios para las infraestructuras consideradas estratégicas para la seguridad nacional, los fabricantes estadounidenses que los proporcionan deben ser comercialmente viables. Consideran que estas compañías no pueden permanecer en el negocio solo como contratistas de infraestructuras estratégicas y militares operando con una capacidad reducida y señalan a China como principal culpable de la situación actual del sector en Estados Unidos. Sin embargo, estos argumentos no parecen muy sólidos cuando se confrontan con el memorando que aportó el Departamento de Defensa a la investigación donde queda expuesto que la necesidad de acero y aluminio de la industria militar solo representa el 3% de la producción estadounidense de estos productos y se tiene en cuenta que, aunque es cierto que China es el principal productor de acero en el mundo, solo el 2% de las importaciones estadounidenses de este producto provienen de este país.

Hasta el momento, la respuesta de los países afectados se ha basado en establecer medidas de represalia contra productos estadounidenses sensibles que, a su vez, han sido rápidamente denunciadas por Estados Unidos ante la Organización Mundial del Comercio, y establecer medidas de salvaguardia ante el potencial desvió del comercio de acero y aluminio afectado hacia sus propios mercados para evitar efectos perjudiciales en la producción nacional. Gradualmente se va tejiendo una compleja red de denuncias cruzadas y barreras al comercio internacional que sin duda genera incertidumbre sobre el futuro de las grandes cadenas de valor y la estructura de comercio internacional en general, ensombreciendo las perspectivas de crecimiento económico para un periodo de tiempo que será prolongado. Es importante recordar que una resolución de la OMC puede llevar años y que una reclamación en virtud del artículo XXI del GATT es tan insólita que no se puede decir cómo será abordada por el órgano de apelación. Donde no hay duda es que la época en donde los Estados Unidos lideraban la apertura del comercio internacional para estrechar los vínculos económicos y políticos con otros países afines queda hoy muy lejos.

Christian Garma
Washington DC, 23 de julio de 2018

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